09. Gil Pedreros

El control fiscal en Colombia

Ivón Dayann Gil Pedreros*

 

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Fiscal control in Colombia

 

Resumen

 

El control fiscal es la función pública mediante la cual el Estado vigila la gestión fiscal, es decir, la administración y el manejo de los bienes y fondos públicos. Esta función presente en Colombia desde el Descubrimiento y la Colonia, ha cobrado especial importancia con el tiempo, en particular en el siglo xx, con la Misión Kemmerer, las innovaciones legislativas que se introdujeron en la materia y, sobre todo, con la promulgación de la Constitución de 1991 que al instituir el Estado social de derecho y al adoptar la democracia participativa como elemento fundamental, dio un paso hacia la modernización del Estado y el fortalecimiento de las funciones públicas, orientó bajo nuevos postulados la actividad estatal y aportó ingredientes interesantes a las dinámicas estatales y sociales.

 

Palabras clave: Control fiscal; Constitución Política de 1991; Responsabilidad fiscal; Historia.

 

Abstract

 

Fiscal control is the public function through which the State monitors fiscal management, that is, the administration and management of public goods and funds. This function, present in Colombia since the discovery and the colony, has gained special importance over time, particularly in the 20th century, with the Kemmerer Mission, the legislative innovations that were introduced in the matter and, above all, with the promulgation of the Constitution of 1991 that by establishing the social State of law and the adoption of participatory democracy as a fundamental element, took a step towards the modernization of the State and the strengthening of public functions, guided the new state policies and provided ingredients interesting to the state and social dynamics.

 

Keywords: Fiscal control; Political Constitution of 1991; Fiscal responsibility; History.

 

Fecha de presentación: 12 de junio de 2018. Revisión: 15 de junio de 2018. Fecha de aceptación: 28 de junio de 2018.

 

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“El control fiscal es el instrumento idóneo para garantizar el cabal cumplimiento

de los objetivos constitucionalmente previstos para las finanzas del Estado”1

 

Introducción

 

El Estado puede entenderse como una institución social soberana que está compuesta por una población, una organización jurídica y política y un territorio determinados2, que cuenta con unas prerrogativas concretas, entre ellas, el monopolio de la fuerza, de la promulgación de las reglas de derecho y de la emisión de la moneda, que tiene a su cargo el cumplimiento de ciertos fines, usualmente definidos en la Constitución Política. Un Estado es, en otras palabras, una creación humana, una persona jurídica que está sujeta a las aspiraciones de la comunidad y a los procesos de cambio social que no puede permanecer estática ante las nuevas realidades que se presentan día a día.

Es deber del Estado diseñar y ejecutar políticas, planes y programas que reconozcan, respeten y respondan de forma satisfactoria y coherente a las dinámicas sociales. Esta necesidad que tiene el aparato estatal de evolucionar implica, además de la creación de nuevos mecanismos, la introducción de las reformas legislativas que sean pertinentes y la modificación, el perfeccionamiento y la supresión de instituciones y funciones públicas, de acuerdo con las circunstancias específicas y las necesidades propias del momento, con el fin de facilitar el cumplimiento de los objetivos establecidos por el constituyente primario.

Estos procesos de tensión, transformación y progreso no han sido ajenos a Colombia, por el contrario, han acompañado la consolidación del Estado y moldeado cada una de las funciones públicas, la legislativa, la ejecutiva, la judicial, la electoral, la de banca central, la de defensa nacional y la fiscalizadora o de control3. Cada una de ellas se ha visto inmersa en pruebas y errores, ha mutado y ha evolucionado hasta convertirse en lo que es hoy, con sus instituciones propias, sus facultades y, claro está, con sus fallas y sus aciertos. A cada una de ellas se le han asignado objetivos constitucionalmente legítimos y arduas pero importantes tareas para garantizar la protección de los principios, derechos y libertades, el cumplimiento de los deberes y la existencia de “un orden político, económico y social justo”4.

Y es precisamente por la relevancia de estas funciones que las páginas subsiguientes se encargarán de examinar una de ellas, en particular importante para el desarrollo económico y social del Estado, la de control fiscal, que incluye un control financiero, de legalidad, de gestión, de resultados y de revisión de cuentas y que está encaminada a proteger los bienes y recursos públicos y a asegurar su manejo adecuado.

 

I. Control fiscal. Definición y características

 

De acuerdo con el artículo 267 de la Constitución Política y la doctrina en la materia, el control fiscal es una función pública autónoma y constitucional atribuida a la Contraloría General de la República5, que consiste en vigilar la gestión fiscal de la administración y de los particulares o las entidades que tienen a su cargo el manejo de fondos o bienes públicos. Se trata, entonces, de un control ejercido por un órgano del Estado sobre la gestión fiscal del mismo y de algunos particulares6, que debe ejercerse de forma posterior y selectiva. Esto significa que la Contraloría, en el marco del control fiscal, puede adelantar labores de investigación a través de la práctica de auditorías, e iniciar procesos de responsabilidad fiscal cuando las observaciones y las conclusiones del estudio de la gestión fiscal indiquen posibles daños al patrimonio económico del Estado como resultado de la acción o la omisión de agentes fiscales7.

En palabras del artículo 5.º de la Ley 42 de 27 de enero de 19938, el control posterior es “la vigilancia de las actividades, operaciones y procesos ejecutados por los sujetos de control y de los resultados obtenidos por los mismos”, mientras que por control selectivo se entiende “la elección de un procedimiento técnico de una muestra representativa de recursos, cuentas, operaciones o actividades para obtener conclusiones sobre el universo respectivo en el desarrollo del control fiscal”. Uno y otro deben adelantarse con plena observancia de los procedimientos, sistemas y principios que establezcan la Constitución y la ley.

El control fiscal tiene por objetivo verificar que todas las acciones, operaciones o transacciones de las entidades públicas y las personas naturales o jurídicas de derecho privado que administren recursos de la Nación se ajusten a las disposiciones normativas y se encaminen al cumplimiento de los fines del Estado, e incluye el ejercicio de un control financiero, de legalidad, de gestión, de resultados y de revisión de cuentas que se basa en los principios de eficiencia, economía, equidad y valoración de costos ambientales.

Dentro de la vigilancia de la gestión fiscal el control financiero9 hace referencia al examen que se realiza a los estados financieros, se trata de un balance general que tiene en cuenta el resultado de las operaciones de la entidad y los cambios en su posición financiera y en su patrimonio; el control de legalidad10 no es otra cosa que la comprobación que se hace de las operaciones financieras, administrativas, económicas y de otro tipo, con el fin de establecer si se han realizado conforme a la legislación vigente; el control de gestión11 es el examen de la eficiencia y eficacia de las entidades en la administración de recursos públicos; el control de resultados12 se define como el análisis que se lleva a cabo para determinar en qué medida los sujetos de la vigilancia logran sus objetivos y, por último, la revisión de cuentas13 se trata de un estudio especializado de los documentos que sustentan las operaciones realizadas.

Por las nuevas visiones que acompañan la Carta del 91 respecto del poder del Estado y la democracia, al igual que por la inmensa trascendencia que tiene el control fiscal y con el fin de obtener mayor eficacia en su ejercicio, el constituyente primario decidió dotar a la Contraloría de autonomía administrativa y presupuestal, lo cual ayuda a mantener la objetividad en el ejercicio de la función y a evitar posibles arbitrariedades. Con esta decisión, el control fiscal se convirtió en una actividad en realidad independiente, que se separa y se diferencia de las funciones clásicas del Estado14. No obstante, el control fiscal no se ejerce tan solo por la Contraloría General, pues el cumplimiento de esta función en el nivel territorial depende de las contralorías departamentales, distritales y municipales que deben vigilar la administración y el manejo de bienes públicos dentro de su jurisdicción15.

Lo complejo de esta distribución es la determinación de la competencia, aunque la Corte Constitucional en su Sentencia C-541 de 6 de julio de 201116 aclaró un poco la situación al exponer que, en principio, las contralorías territoriales están encargadas de la vigilancia de la gestión fiscal de los organismos que administren bienes de entidades territoriales, mientras que la Contraloría General lo está respecto de la gestión de la administración y de los particulares que están a cargo de bienes de la Nación y que, no obstante, esta regla se rompe en aquellos casos excepcionales en los que la ley ha autorizado al organismo competente del nivel nacional para que ejerza control sobre cualquier entidad territorial.

Vale la pena aclarar que si los recursos que se integran a una entidad territorial no provienen de sus propios ingresos, sino que pertenecen a la Nación, es decir, son exógenos17, no hace falta que la ley habilite a la Contraloría para que desempeñe su función de control. Este es el caso, por ejemplo, de los recursos que provienen del Sistema General de Participaciones18, considerados exógenos, de carácter nacional y, por lo mismo, de competencia prevalente19 de la Contraloría General. Frente a este tipo de situaciones tanto las contralorías territoriales, como la General pueden asumir el control de la gestión. Se trata, pues, de una competencia concurrente20 que debe ser armónica y coordinada y que por ningún motivo puede ejercerse de manera simultánea21.

Otro elemento importante es el de los sujetos de control fiscal. Al tener esta función pública una naturaleza estrictamente objetiva22, recae sobre todas las personas que administran y manejan bienes de la Nación, sean o no servidores públicos. Según lo dispuesto por los artículos 2.º y 3.º de la Ley 42 de 1993 ya citada, son sujetos de control fiscal los órganos que integran las ramas Legislativa, Ejecutiva y Judicial, los órganos autónomos e independientes, los organismos que hacen parte de la estructura de la administración nacional y demás entidades nacionales, los organismos creados por la Constitución Política y la ley con régimen especial, las sociedades de economía mixta, las empresas industriales y comerciales del Estado, los particulares que administran bienes públicos, las personas jurídicas, los organismos que integran la estructura de la administración departamental, distrital y municipal y todas aquellas entidades del orden territorial.

 

II. Responsabilidad fiscal

 

Manuel Alberto Restrepo Medina sostiene que la responsabilidad “es una institución que en sentido genérico corresponde a la circunstancia predicable de todo sujeto de derecho de reconocer y aceptar las consecuencias de un hecho realizado libremente”23. A la responsabilidad fiscal, de orden constitucional, que es una de las especies dentro del género de la responsabilidad, se le puede hacer extensiva esta definición, precisando, además, que esta se traduce en la obligación que recae en los servidores públicos de reparar los daños que le han ocasionado al Estado en el ejercicio de su gestión fiscal, cuando sea con culpa grave o dolo24.

La responsabilidad fiscal tiene su sustento normativo en la Ley 610 de 15 de agosto de 200025 y su base constitucional en el artículo 2.º, sobre fines del Estado, en el 6.º, que establece la responsabilidad que le asiste a los servidores públicos por la infracción de la Constitución o la ley y por la omisión o extralimitación de sus funciones, en el 123, que determina quiénes son servidores públicos y en el 124, que señala que le corresponde a la ley determinar la responsabilidad de los servidores públicos y la manera de hacerla efectiva.

Esta se predica, como ya se mencionó, de los servidores públicos y de los particulares que causan un perjuicio a los intereses del Estado por actos de gestión fiscal o con ocasión de ella. En este sentido, el fin que aquella persigue es el resarcimiento de los daños ocasionados al patrimonio público como consecuencia de una conducta dolosa o gravemente culposa de quienes ejercen gestión fiscal, mediante el pago de la correspondiente indemnización26. Es importante insistir en que para que la responsabilidad exista es indispensable la administración o el manejo de fondos o bienes públicos, ya sea por adquisición, planeación, conservación, custodia, explotación, enajenación, consumo, adjudicación, gasto, disposición, recaudo o inversión de éstos, dado que no todos los servidores públicos o particulares realizan funciones relacionadas con la gestión fiscal.

Sin embargo, la gestión fiscal no es suficiente para que se constituya la responsabilidad fiscal, pues ésta requiere de tres elementos imprescindibles: El daño patrimonial al Estado, la conducta dolosa o culposa del agente fiscal y el nexo causal entre el daño y la conducta. El primero puede explicarse como la lesión, menoscabo, disminución, deterioro o perjuicio del patrimonio o de los bienes públicos producido por una gestión fiscal antieconómica o ineficiente27. En cuanto al segundo requisito, debe precisarse que incurre en dolo aquel que actúa con la intención de producir un daño y en culpa grave quien obra con negligencia, despreocupación o temeridad.

De lo anterior se puede concluir que el proceso fiscal propiamente dicho es un conjunto de actuaciones administrativas adelantadas por la Contraloría General de la República y las contralorías territoriales con el fin de establecer la responsabilidad de los agentes fiscales, cuando en el ejercicio de sus funciones causan, ya sea por acción o por omisión, un daño patrimonial al Estado. Se trata de un proceso resarcitorio y no de uno sancionatorio, que debe sujetarse a los principios de legalidad y debido proceso contenidos en el artículo 29 de la Constitución Política.

 

III. Historia del control fiscal en Colombia desde sus orígenes hasta el sistema establecido por la Constitución Política de 1991

 

Si bien es cierto que no existe en la doctrina colombiana un verdadero consenso sobre el origen del control fiscal, también lo es que reconocidos estudiosos del derecho han aportado un material importante para la discusión, Diego Younes Moreno y Uriel Alberto Amaya Olaya son dos de ellos. Para estos autores, el control fiscal apareció en la época del Descubrimiento y la Conquista debido, en principio, a la presencia de un lugarteniente de los Reyes Católicos que tenía la obligación de controlar los ingresos y egresos del viaje liderado por Cristóbal Colón28 y, más adelante, a la vigilancia que realizaban las autoridades españolas sobre la administración y el manejo de los bienes que pertenecían a la Corona y que llevó a la creación, en América, de un sistema propio de vigilancia y control, similar al que existía en el país ibérico29.

Más tarde, con la fundación del Tribunal de la Real Audiencia de Santo Domingo, que fue el órgano de justicia establecido por España en América, mediante la Cédula Real30 de 5 de octubre de 1511, se organizó por un lado la administración de justicia y, por otro, se institucionalizó el control fiscal, pues aquella estaba encargada de conocer los recursos en contra de las decisiones tomadas por las autoridades en los juicios civiles, criminales y administrativos31, de vigilar y fiscalizar a los altos funcionarios de la Corona y de adelantar los juicios de Residencia en los que aquellos tenían que rendir cuentas sobre su desempeño y sobre los bienes que tenían bajo su administración32.

Este Tribunal de la Real Audiencia fue reemplazado en 1524 por otro órgano colegiado, asesor y consultor, con funciones legislativas, ejecutivas y judiciales, denominado Supremo Consejo de Indias33, que tuvo a su cargo la organización administrativa de las Colonias americanas, el control de las posesiones de la Corona española en América, la administración de la hacienda, el desarrollo de la investigación de aquellos funcionarios con jurisdicción y mando que dispusieran de bienes públicos y el pronunciamiento sobre el correspondiente fallo de última instancia.

Las entidades antes mencionadas fueron el germen del Tribunal de Cuentas de Santafé de Bogotá, creado en 1604 mediante las ordenanzas de Burgos del Rey Felipe iii34, y de los demás Tribunales de Cuentas que se instituyeron un año después, en 1605, con el fin de regular la gestión de los caudales públicos35, las rentas, las cuentas y la hacienda en los territorios de su jurisdicción36, que funcionaron como entidades fiscalizadoras o contralorías regionales, sobre todo en aquellos virreinatos, capitanías y presidencias en los que predominaba la explotación de metales y piedras preciosas. Entre sus funciones estaban la evaluación a los empleados públicos que tenían a su cargo el manejo de bienes y fondos de España, así como el juzgamiento y la sanción de aquellos que incurrían en una mala gestión financiera.

Posteriormente, con la llegada de la Independencia que dejó la dirección del Gobierno y la administración de los recursos del Estado en manos de los criollos, se desató una crisis que obligó a la República a replantearse su sistema fiscal y a dictar nuevas normas de control fiscal y hacienda pública, con el fin de hacerlo más definido, organizado y regular. La primera de las medidas llegó con la Constitución del Estado Antioquía de 3 de mayo de 181237 que atribuyó a la Cámara de Representantes la función fiscalizadora y que estableció el Tribunal de Cuentas Superior de Hacienda para que feneciera las cuentas que rendían los empleados públicos encargados del manejo de caudales públicos.

Luego, en 1819, unos días después de la Batalla de Boyacá38, se dictó la primera disposición gubernamental en materia de hacienda pública en la que Simón José Antonio de la Santísima Trinidad  Bolívar  Palacios Ponte y Blanco39 ordenó que los bienes de los españoles conquistadores fueran confiscados e incluidos en el patrimonio de la Nación40. A este precepto le siguió un decreto dictado por el General Francisco de Paula Santander41 que establecía la disminución de los sueldos de los empleados oficiales, con el fin de financiar las campañas libertadoras, y la Ley Principal contra los Empleados de Hacienda42, que abrió la posibilidad de castigar severamente, incluso con la pena de muerte, a los funcionarios que malversaran bienes públicos.

A su vez, en 1819 se crearon el Tribunal Superior de Cuentas y la Dirección de Hacienda y se les otorgaron funciones de control y manejo de presupuesto. Seguido a ello, con la Constitución Política de 182143 de corte liberal y marcada influencia francesa, sumado a leyes como la promulgada el 8 de octubre del mismo año, se elevó la gestión fiscal a precepto constitucional44 , se impulsó la organización y se dispuso el funcionamiento de nuevas instituciones reguladoras de la actividad pública45, entre ellas, la Contaduría General de Hacienda, a la que se le confirieron tareas de fiscalización y la cual fue reemplazada en 1824 por la Dirección General de Hacienda y Rentas Nacionales y restablecida en 1832.

Una década más tarde, en 1847, la Contaduría General de Hacienda fue de nuevo sustituida, esta vez por la Corte de Cuentas, que contaba con funciones fiscales y con miembros dependientes del Poder Ejecutivo y que fue transformada con la Ley de Contabilidad de 20 de febrero de 185046 en la Oficina General de Cuentas, cuyos miembros empezaron a ser designados por el Congreso a partir de 1857. Pero allí no pararon las modificaciones, pues con la Ley 106 de 13 de junio de 187347, se expidió lo que sería el Código Fiscal y con la Ley 36 de 20 de noviembre de 189848, se restableció la Corte de Cuentas, con diez magistrados que eran elegidos para periodos de cuatro años. Ésta siguió funcionando hasta 1923, aunque con algunas modificaciones que las leyes 61 de 30 de abril de 190549, 19 de 21 de septiembre de 191250 y 110 de 23 de noviembre de 191251, 36 de 13 de noviembre de 191852 y 61 de 28 de diciembre de 192153 introdujeron en su nombre y en sus características.

Otro episodio de notable importancia para el Control Fiscal ocurrió en 1923 con la conocida Misión Kemmerer, grupo de expertos presidido por el profesor Edwin Walter Kemmerer54 contratado en marzo de ese año por el presidente Pedro Nel Ignacio Tomás de Villanueva Ospina Vásquez55 para que analizara la realidad económica colombiana56 e hiciera sus recomendaciones en la materia. Al finalizar la misión, el Estado colombiano acogió las sugerencias de los expertos y las incluyó en la Ley 42 de 19 de julio de 192357, que modificó el sistema de Control Fiscal existente pues estableció, entre otras cosas, la creación de la Contraloría General de la Nación como un Departamento Administrativo independiente y de un sistema de banca central, así como la posibilidad de examinar y fenecer las cuentas de los funcionarios que tenían bajo su responsabilidad fondos o bienes públicos y de castigarlos en aquellos casos en que incurrieran en algún tipo de malversación.

La Misión Kemerer fue contratada por segunda vez por el presidente Enrique Alfredo Olaya Herrera58. En esta ocasión, los expertos presentaron sus recomendaciones y el Estado colombiano las aceptó en forma parcial y las incorporó en el Decreto 911 de 23 de mayo 193259, que organizó la Contraloría como una oficina de contabilidad y control fiscal, sin funciones administrativas, señaló la obligatoriedad de rendir cuentas ante ella sobre el manejo y la administración de los bienes públicos y estableció los procedimientos para el control de las apropiaciones presupuestales y la rendición de cuentas.

A este decreto le siguieron otras reformas de cierta trascendencia. La primera de ellas es la Enmienda Constitucional de 16 de febrero de 194560 que elevó la Contraloría a rango constitucional, le otorgó la función fiscalizadora del tesoro público y fijó los mecanismos para el ejercicio del control fiscal, la forma de elegir al Contralor y su periodo de ejercicio. Este proceso de configuración del sistema de control fiscal continuó con la Ley 58 de 18 de diciembre de 194661, que reglamentó algunos aspectos del control fiscal y de las funciones del Contralor General, con la Ley 151 de 24 de diciembre de 195962, que estableció que la gestión fiscal de determinadas entidades, tales como los establecimientos públicos descentralizados, correspondía a la Contraloría y, finalmente, con la Reforma Constitucional de 196863, que introdujo modificaciones sobre la elección y el periodo del Contralor General.

Mas tarde, se expidió la Ley 20 de 28 de abril de 197564 con el fin de atender a las nuevas necesidades de la época de modernizar y moralizar la Administración Pública y de hacer de la Contraloría un organismo más ágil, técnico y efectivo. Con estos objetivos, la ley dispuso los controles previo65, perceptivo66 y posterior67 (numérico legal), amplió la facultad de fiscalización de la Contraloría para que también pudiera actuar frente a particulares que manejaran bienes públicos y creó la Comisión Legal de Cuentas de la Cámara de Representantes, con la función de “examinar y fenecer la Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro de la Nación”68.

Sin embargo, ninguno de los avances mencionados fue tan significativo como el que se dio con la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, pues la nueva Constitución Política eliminó el control numérico legal, introdujo el control posterior selectivo y permitió, en casos excepcionales, el ejercicio del control posterior, definió a la Contraloría como una entidad técnica con autonomía presupuestal y administrativa y estableció los controles de gestión, financiero y de resultados y los principios de eficiencia, economía, equidad y valoración de costos ambientales como notas características del control de la gestión fiscal.

 

IV. El control fiscal en la jurisprudencia de la Corte Constitucional colombiana

 

El Tribunal Constitucional ha estudiado con juicio el tema del control fiscal, sus elementos técnicos y filosóficos, con o que ha llegado a desarrollarlo de forma amplia y completa en su jurisprudencia. En ella ha precisado y detallado su definición, sus características, los aspectos relacionados con las funciones de la Contraloría General de la República, su competencia y los procedimientos establecidos, así como la importancia que ella tiene en un Estado social de derecho como el nuestro.

Para la Corte69, el control fiscal es el instrumento idóneo que requieren los Estados constitucionales de derecho para asegurar la observancia rigurosa y respetuosa de los fines previstos en la Constitución Política sobre las finanzas del Estado y para verificar la preservación y el buen manejo de los bienes de la Nación. Es, en otras palabras, la facultad que tiene el Estado de vigilar por medio de determinadas autoridades, todas las operaciones y transacciones jurídicas o financieras que intervengan en la denominada gestión fiscal, definida por la Corporación en la Sentencia C-529 de 11 de noviembre de 199370 como el recaudo, percepción, conservación, adquisición, enajenación, gasto, inversión o disposición de los bienes o fondos públicos.

El control fiscal también es, según lo señalado por el juez colegiado en la Sentencia C-189 de 6 de mayo de 199871, la prueba de que el constituyente de 1991 quiso preservar el principio de la separación de poderes, pero dándole una visión más compleja a la tradicional, como queda de manifiesto en la existencia no de tres ramas del poder público perfectamente separadas, sino de tres ramas que se colaboran y vigilan entre sí y de órganos autónomos que no hacen parte de éstas, como es el caso de los órganos de control.

En idéntico sentido, la Sentencia C-167 de 20 de abril de 199572 declaró que la presencia de estos órganos autónomos e independientes no violenta el principio de la separación de poderes, sino que permite una mayor especialización y eficacia en la toma de decisiones y en el cumplimiento de las funciones del Estado. En el caso concreto del control fiscal, precisó la Corte, se trata de una reorientación que facilita la protección del patrimonio público y que busca evitar que los recursos económicos se utilicen de manera inadecuada.

Lo anterior, dado que el control fiscal responde a la

 

necesidad política y jurídica de controlar, vigilar y asegurar la correcta utilización, inversión y disposición de los bienes y fondos de la Nación, los departamentos, distritos y municipios, cuyo manejo se encuentra a cargo de los órganos de la administración, o eventualmente de los particulares73.

 

Esto quiere decir que para que el control sea efectivo, debe cubrir todos los sectores, niveles y actividades de la administración nacional centralizada y descentralizada territorialmente y por servicios y de los particulares que manejen bienes públicos.

El sustento de dicha facultad se encuentra, de acuerdo con la Sentencia C-557 de 3 de agosto de 199974, en la amplitud de la que goza el control fiscal y que implica que la vigilancia de la gestión pueda desarrollarse sin importar la naturaleza ni el régimen jurídico de las entidades o las personas, públicas o privadas, que tengan bajo su responsabilidad bienes y fondos públicos.

Otro punto importante tocado por la Corte Constitucional en sus sentencias es la nueva dimensión que la Constitución Política de 1991 le dio a la función pública de control fiscal y que obliga a orientar todas las actividades de acuerdo con los postulados del Estado social de derecho75. Este nuevo enfoque de la Carta, que incluye la democracia participativa, permite que, a pesar de que el ejercicio de la función fue atribuida a la Contraloría General y a las contralorías territoriales, existan sistemas de intervención y vigilancia ciudadana76, siempre y cuando lo hagan en las formas y a través de los mecanismos previstos en la ley.

Esta modificación, que sin lugar a dudas es positiva por cuanto democratiza los procesos de control y vigilancia, no es la única introducida por la Constitución, pues el control previo y perceptivo que desarrollaban la Contraloría General y las contralorías territoriales y que demostró ser ineficiente e ineficaz, también fue reemplazado por uno más acorde con el Estado social de derecho: el control posterior y selectivo77. Este contempla no solo un análisis numérico legal como el anterior, sino la posibilidad de adelantar controles financieros, de gestión, de resultados y revisiones de cuentas, teniendo en cuenta los principios de economía, eficiencia, equidad y valoración de costos ambientales.

Gracias a eso, sostiene la Corte, las autoridades competentes pueden controlar toda la gestión fiscal de la administración, es decir, el manejo de los bienes públicos en cada una de las etapas de recaudo, gasto, inversión, disposición, conservación y enajenación y asegurar, de esta manera, que se respeten las normas presupuestales y financieras y que los recursos realmente se destinen a los programas para los que fueron designados, siempre bajo la estricta observancia de los fines del Estado.

Por todo lo antedicho es que la jurisprudencia constitucional ha concluido en reiteradas oportunidades que, a la luz de la nueva normatividad constitucional, el ejercicio de la función de control es más dinámico e integral y que cuenta, además, con un esquema orgánico y funcional propio que les permite a las autoridades de control tener por una parte, una competencia específica y especializada y, por otra, plena autonomía e independencia administrativa y presupuestal.

 

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* Abogada de la Institución Universitaria Colegios de Colombia –unicoc– con énfasis en Política y Gestión Pública de la misma institución educativa y Especialista en Derecho Constitucional de la Universidad Nacional de Colombia; e-mail: [dayann2119@hotmail.com].

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issn 2346-0377 (en línea) vol. IX, n.º 18, julio-diciembre 2018, Ivón D. Gil P. pp. 135 a 158

1 Corte Constitucional de Colombia. Sentencia C-382 de 23 de abril de 2008, M. P.: Rodrigo Escobar Gil, disponible en [http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2008/C-382-08.htm].

2 Ferdinand Mélin-Soucramanien y Pierre Pactet. Derecho constitucional, Bogotá, Legis y Universidad Santo Tomás, 2011, p. 57.

3 Ver Carlos Felipe Córdoba Larrarte. El control fiscal en Colombia: Una aproximación a la situación de aplicación, Bogotá, Instituto Latinoamericano de Altos Estudios, 2018, disponible en [http://www.ilae.edu.co/web/Ilae_Files/Libros/201807160939501375394263.pdf].

4 Preámbulo, Constitución Política de Colombia 1991, Corte Constitucional et ál. Constitución Política de Colombia 1991, Actualizada con los actos legislativos a 2016, Bogotá, Consejo Superior de la Judicatura, 2016, disponible en [http://www.corteconstitucional.gov.co/inicio/Constitucion%20politica%20de%20Colombia.pdf]. En adelante, todas las referencias a la Carta Magna remiten a esta fuente.

5 Artículo 119 Constitución Política de Colombia: “La Contraloría General de la República tiene a su cargo la vigilancia de la gestión fiscal y el control de resultado de la administración”.

6 Jorge Enrique Ibáñez Najar. Estudios de derecho constitucional y administrativo, 2.ª ed., Bogotá, Legis y Universidad Sergio Arboleda, 2007, p. 108.

7 Ver Carlos Felipe Córdoba Larrarte. “El Sistema Nacional de Control Fiscal en Colombia: ¿Una realidad o una necesidad?”, en Nuevos Paradigmas de las Ciencias Sociales Latinoamericanas, vol. ix, n.º 18, julio-diciembre de 2018, dsiponible en [http://www.ilae.edu.co/Ilae_OjsRev/index.php/NPVol-VII-Nro14/article/view/269].

8 Diario Oficial, n.º 40.732, de 27 de enero de 1993, disponible en [http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley_0042_1993.html].

9 Artículo 10.º Constitución del 91.

10 Artículo 11, ibíd.

11 Artículo 12, ibíd.

12 Artículo 13, ibíd.

13 Artículo 14, ibíd.

14 Marlon Iván Maldonado Narváez. “El control fiscal y su ajuste dentro del Estado social de derecho”, Revista de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas, vol. 44, n.º 120, enero-junio de 2014, p. 10.

15 Clara López Obregón, Carlos Ariel Sánchez Torres y Edilberto Peña González. “Diagnóstico y perspectivas del control fiscal territorial”, Revista Estudios Socio-Jurídicos, vol. 8, n.º 2, diciembre de 2006.

16 M. P.: Nilson Pinilla Pinilla, disponioble en [http://www.corteconstitucional.gov.co/RELATORIA/2011/C-541-11.htm].

17 Concepto 095 de 2016 de la Contraloría General de la República.

18 Contraloría General de la República. Efecto redistributivo del Sistema General de Participaciones, Bogotá, cgr, 2017.

19 El control prevalente es el que ejerce la Contraloría General de la República para asumir las acciones de vigilancia y control fiscal a los recursos transferidos por la Nación a las entidades territoriales. En estos casos la Contraloría General de la República desplaza a la Contraloría Territorial y asume plena competencia.

20 Resolución Orgánica 5678 de 6 de julio de 2005, Diario Oficial, n.º 45976, de 21 de julio de 2005, disponible en [http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=17166] y Sentencia C-149 de 4 de marzo de 2010, M. P.: Jorge Iván Palacio Palacio, disponible en [http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2010/C-149-10.htm].

21 Sentencia C-127 de 26 de febrero de 2002, M. P.: Alfredo Beltrán Sierra, disponible en [http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2002/c-127-02.htm].

22 Rodrigo Naranjo Galves. “Reforma política y control fiscal”, Revista Estudios Socio-Jurídicos, vol. 1, n.º 1, junio de 1999.

23 Manuel Alberto Restrepo Medina. “Responsabilidad fiscal”, Revista Estudios Socio-Jurídicos, vol. 3, n.º 2, 2001, disponible en [http://www.scielo.org.co/pdf/esju/v3n2/v3n2a05.pdf].

24 Aleksey Herrera Robles. “La responsabilidad fiscal en Colombia”, Revista de Derecho, n.º 6, 1996, p. 4.

25 Diario Oficial, n.º 44.133, de 18 de agosto de 2000, disponible en [http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=5725].

26 Concepto 025 de 2017 de la Contraloría General de la República.

27 Sentencia C-840 de 9 de agosto de 2001, M. P.: Jaime Araujo Rentería, disponible en [http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2001/c-840-01.htm].

28 Diego Younes Moreno. Régimen del control fiscal, Bogotá D. C., Temis, 1997, p. 55.

29 Uriel Alberto Amaya Olaya. Fundamentos constitucionales del control fiscal, Bogotá, Ediciones Umbral, 1996, p. 23.

30 La Cédula Real es el “Despacho del rey, expedido por algún consejo o tribunal superior, en que se concedía una merced o se tomaba alguna providencia.“, es decir, una comunicación escrita mediante la cual el Rey de España daba una orden o concedía un permiso. Real Academia Española. Diccionario de la lengua española, 23.ª ed., Madrid, rae, 2014, s. v., “cédula real”, disponible en [http://dle.rae.es/?id=86PEB0h].

31 “Real Audiencia de Santo Domingo”, en Enciclopedia de historia y cultura del caribe, Santo Domingo, Funglode, 2018, disponible en [http://www.encaribe.org/es/article/real-audiencia-de-santo-domingo/968].

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33 Hernán Pulgarín Giraldo y Jairo Alberto Cano Pabón. “Historia de la contabilidad pública en Colombia”, Revista Contaduría, n.º 37, septiembre de 2000.

34 Madrid, 14 de abril de 1578-31 de marzo de 1621.

35 Óscar Vargas Velarde. “El Tribunal de Cuentas: Evolución, fisonomía y derecho comparado”, Tribunal de Cuentas de la República de Panamá, disponible en [https://tribunaldecuentas.gob.pa/wpcontent/uploads/2012/12/Tribunal-de-Cuentas-Historia-y-Derecho-Comparado.pdf].

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37 Disponible en [http://bdigital.unal.edu.co/191/13/constitucion_del_estado_de_antioquia.pdf].

38 7 de agosto de 1819.

39 Caracas, 24 de julio de 1783-Santa Marta, 17 de diciembre de 1830.

40 Pulgarín Giraldo y Cano Pabón. “Historia de la contabilidad pública en Colombia”, cit.

41 Cúcuta, Colombia, 2 de abril de 1792-Bogotá, 6 de mayo de 1840.

42 De 23 de octubre de 1819, disponible en [http://sepacomo.com/14-decreto-ley-principal-contra-los-empleados-de-hacienda/].

43 Conocida como Constitución de la Villa del Rosario de Cúcuta, de 30 de agosto de 1821, disponible en [http://www.cervantesvirtual.com/obra-visor/colombia-16/html/0260ce5e-82b2-11df-acc7-002185ce6064_1.html].

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54 Scranton, Pensilvania, 29 de junio de 1875-Princeton, New Jersey, 16 de diciembre de 1945.

55 Bogotá, 18 de septiembre de 1858-Medellín, 1.º de julio de 1927.

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64 Diario Oficial, n.º 34.313, de 12 de mayo de 1975, disponible en [http://www.suin-juriscol.gov.co/viewDocument.asp?ruta=Leyes/1787037].

65 Artículo 2.º Decreto 925 de 11 de mayo de 1976, Diario Oficial, n.º 34.568, de 9 de junio de 1976, disponible en [http://www.suin-juriscol.gov.co/viewDocument.asp?id=1191270]: “El control previo que corresponde ejercer a la Contraloría General de la República en las entidades bajo su fiscalización, consiste examinar con antelación a la ejecución de las transacciones y operaciones, los actos o documentos que las originan o respaldan, para comprobar el cumplimiento de las normas, leyes, reglamentaciones y procedimientos establecidos”.

66 Artículo 3.º, ibíd.: “El control perceptivo que corresponde ejercer a la Contraloría General de la República en las entidades bajo su control, consiste en la comprobación de las existencias físicas de fondos, valores y bienes nacionales, y en su confrontación con los comprobantes, documentos, libros y demás registros”.

67 Artículo 4.º, ibíd.: ”El control posterior que corresponde ejercer a la Contraloría General de la República, consiste en la comprobación de las transacciones y operaciones ejecutadas por las entidades bajo su control y de sus respectivas cuentas y registros, y en determinar si se ajustan a las normas, leyes, reglamentaciones y procedimientos establecidos”.

68 Cámara de Representantes. Comisión Legal de cuentas, disponible en [http://www.camara.gov.co/comision/comision-legal-de-cuentas/].

69 Sentencia C-557 de 20 de agosto de 2009, M. P.: Luis Ernesto Vargas Silva, disponible en [http://www.corteconstitucional.gov.co/RELATORIA/2009/C-557-09.htm].

70 M. P.: Eduardo Cifuentes Muñoz, disponible en [http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/1993/C-529-93.htm].

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73 Sentencia C-374 de 24 de agosto de 1995, M. P.: Antonio Barrera Carbonell, disponible en [http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/1995/C-374-95.htm].

74 M. P.: Valdimiro Naranjo Mesa, disponible en [http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/1999/t-557-99.htm].

75 Sentencia SU-431 de 9 de julio de 2015, M. P.: Luis Guillermo Guerrero Pérez, disponible en [http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2015/SU431-15.htm].

76 Sentencia C-167 de 1995, cit.

77 Sentencia C-623 de 25 de agosto de 1999, M. P.: Carlos Gaviria Díaz, disponible en [http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/1999/c-623-99.htm].

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